上海长宁区：“凝聚力工程”建设的实践与探索

　　近年来，上海市长宁区坚持实施“凝聚力工程”，不断探索和深化服务群众、凝聚民心的方式方法，生动演绎了“以人为本”的基层党建工作理念，成为上海基层党建持续最久的工作抓手，响亮地回答了新时期基层党组织“做什么、怎么做”的重大课题。

　　背景与起因

　　——上个世纪90年代初期，伴随着经济体制改革和经济结构调整，整个城市“百万职工大转岗、百万居民大动迁”，一部分群众生活十分困难，一部分群众对党的改革开放政策产生了怨气。面对这些新情况、新问题，长宁区华阳街道积极探索在社会主义市场经济条件下基层党组织“做什么”和“怎么做”的问题，开展了“串百家门、知百家情、解百家难、暖百家心”大规模走访活动，创造了以“了解人、关心人、凝聚人”为主要内容的“凝聚力工程”。长宁走出了一条以经济建设为中心，从关心群众入手，卓有成效地加强基层党组织建设的新路。受到了中组部和上海市委的充分肯定。

　　——上个世纪90年代后期，各类新经济组织和新社会组织大量涌现，外来人口不断涌入上海，社区在基层政权建设中的基础地位越来越重要。上海市委、市政府下发《意见》，推进“两级政府、三级管理”城市管理新体制，并从构建社区党建新体制新机制入手，强化街道党工委在“地区性、社会性、群众性、公益性”事务中的领导核心作用。长宁区抓住这一契机，从老百姓最能感受的利益问题着手，全面加强社区建设、社区管理和社区党建，逐步形成了以街道党工委为核心、居民区党组织为基础、社区内各类组织共建共创“凝聚力工程”的局面。

　　——党的十六大召开以后，面对发展黄金期、矛盾凸显期以及社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，党中央提出要以加强党的执政能力建设为重点，不断巩固党的阶级基础和扩大党的群众基础。上海市委着眼于建设与国际化大都市相适应的社会管理新体制，于2003年通过《关于进一步推进“凝聚力工程”加强和改进基层党的建设的决定》。长宁区按照中央和市委要求，将“凝聚力工程”建设与推进科学发展相结合、与推进社区网格化管理相结合、与加强党的先进性建设相结合、与构建和谐社会相结合，着力推进“凝聚力工程”向覆盖各类群体提升、向党的先进性建设提升，与时俱进地实现了“六个拓展”：从过去关心少数弱势群体向关心多数人的公共利益拓展，从物质关心为主向满足群众多元需求拓展，从发挥党员个体作用向发挥团队影响力拓展，从党组织一家做向调动社会资源共同做拓展，从面对面走访向构建协调利益关系的机制拓展，从运作活动项目为主向构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局拓展。2007年9月，时任上海市委书记习近平同志来长宁视察时，称赞“凝聚力工程”是社区党建最早最长的典型。

　　做法与启示

　　“凝聚力工程”已经走过了16个春秋。“凝聚力工程”主动对接、主动落实邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、构建社会主义和谐社会等一系列党的创新理论的最新成果，紧紧围绕实践党的战略目标，工作内涵不断深化，工作内容更加丰富，工作理念与时俱进，从华阳起步，逐步推向全区，走向全市，成为上海基层党建工作的一个典型，成为长宁党建创新的品牌工程。

　　（一）16年来，始终坚持发展是执政的第一要务，凝聚各方智慧和力量推动科学发展。

　　人心的凝聚是发展的最强大动力。长宁坚持以科学发展观为统领，着力向科学发展、和谐发展的目标迈进，群众对长宁经济社会发展的成果是基本满意的，对党的执政能力是基本满意的，这些都是做好党的群众工作，增强党的向心力、凝聚力的重要基石。

　　“凝聚力工程”建设的16年，是长宁经济发展最快的16年。长宁的发展战略、投资环境和产业政策吸引了众多企业，包括一批世界500强落户长宁。区级财政收入由1992年的2.43亿元上升至2008年的52.62亿元，增长了近21倍，从中心城区后列跃居至第二位。

　　“凝聚力工程”建设的16年，是长宁城区面貌变化最大的16年。轨道交通2号线、3号线、4号线，延安路高架、中环线、外环线等重大基础工程先后建成，居民出行更加便捷。长宁区委将如何在城市建设发展中体现好区域党建的作用，形成党建与城市建设联动互促的发展态势作为“凝聚力工程”探索的重大课题,于2005年与申通地铁公司党委签约结对，在全市首创“地铁社区党建联动”新机制。

　　“凝聚力工程”建设的16年，是长宁对民生问题投入最多的16年。延安高级中学、区公共卫生大楼、区图书馆、区工人文化宫、上海国际体操中心等一批公益设施拔地而起，公共设施布局更加合理。2003年，长宁被评为上海市文明城区，目前全区10个街镇有9个成为市文明社区，建成了213个市级文明小区，覆盖率在全市名列前茅。

　　“凝聚力工程”建设的16年，也是各类人才汇聚长宁的16年。长宁坚持以产业高地集聚人才高地，以人才高地支撑产业高地。在虹桥经济开发区，成立了60多家单位参加的党建联席会；在上海多媒体产业园，建立多媒体公共服务平台，成立数字媒体技术培训联盟，为企业持续发展提供人力资源保障；与“863”重点项目单位签订联合培养博士后的合作协议，充分发挥国家重大项目在集聚高端人才上的综合带动效应。

　　（二）16年来，始终坚持以人为本的执政理念，把“凝聚力工程”建设成为群众满意工程。

　　民生关系执政的人心所向。“凝聚力工程”以人民的利益为重，以人民的期盼为念，用心编织“知民情、聚民智、暖民心”的工作网络，着力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

　　坚持把老百姓的冷暖放在心上，做到“民有所呼、我有所应”。

　　——关注群众的就业状态。坚持实施积极的就业政策，不断完善促进就业责任体系、就业援助联动机制，促进就业服务全覆盖。

　　——关注群众的就医状态。坚持公共医疗卫生的公益性质，制定并实施《加强公共卫生体系建设三年行动计划》。加快推进社区卫生服务站（点）标准化建设，深入开展社区中医药服务工作。不断完善重大疾病防控体系，万人预防保健经费已增加到每年52万元。

　　——关注群众的安居状态。加快推进旧区改造，近年来已为347万平方米成套公有住宅及售后公房进行“戴帽、穿衣、换胆、改水、整容”，受益居民近7万户。在全市率先开展廉租屋试点工作，积极探索实物配租和租金配租相结合方式。

　　——关注群众的养老状态。加快探索符合长宁特点的社会化养老途径，在全市率先建立了床位补贴、租金补贴和入住补贴的“三补贴”机制，使全区老年人床位拥有率在全市9个中心城区位列第一。为全区60岁以上老人全部建立健康档案、70岁以上未纳保老人提供生活补贴、80岁以上老人提供“家庭医生”、90岁以上老人实现居家养老全覆盖。

　　坚持将公共财政向改善民生倾斜，确保社区有足够的财力为民办事。自2001年起，坚持9年将当年区可用财政收入和街道可用财政收入的两个5%用于安民帮困。2001年起，区财政每年向每个居民区党组织提供1万元“凝聚力工程”专项基金，为关心走访群众提供经费支持，2007年已增加至2万元。自1997年起，连续12年滚动推进实事工程、民心工程，累计投入财政资金达100多亿元，完成了60多项便民利民项目。

　　坚持用制度服务公共利益，让更多群众共享改革发展成果。先后推出了中小学教育救助、低保渐退补贴、大病重病医疗临时补贴、协保临时补贴、增加抚恤优待项目等9项临时救助叠加措施，填补了政策“低谷”。同时，不断完善低收入群体综合帮扶机制，完善救助信息“一口上下”运作机制，努力让每一个困难群众都享受到公共救助政策的阳光。

　　（三）16年来，始终坚持密切党同人民群众的血肉联系，创新开辟党组织和党员联系服务群众的渠道。

　　随着上海城市开放度的提高，长宁的人口结构发生了很多变化。全市1/5的境外常住人口和1/2的台胞居住在长宁，还有近10万外来常住人口落户长宁。16年来，我们既高度关注体制内的弱势群体，又密切关注体制外的新生力量；既做好对群众的物质凝聚，又做好对群众的精神凝聚、文化凝聚。

　　用人文关怀温暖群众。现代化国际大都市社会竞争激烈、生活节奏加快，邻里之间互助关系容易淡化、人际关系容易冷漠。“凝聚力工程”促进社区沟通、社区互动，着力营造人文关怀、团结互助的社会氛围，增强各类人员在社区的归属感、幸福感。

　　新社会阶层人士比较集中的周桥街道虹桥新城居民区，利用小区会所举办美食节、插花比赛、纳凉晚会等活动，通过打造“会所文化”新载体，让原来“门对门不相闻”的小区居民走到一起来。外籍人士比较集中的虹桥街道古北新区根据境外人士的需求，主动为他们提供一张中英文生活信息地图、一本中英文生活指南、一份中英文社区报刊和一个公共网络平台，形成了适合涉外居民区特点的“融”文化。传统居住小区仙霞街道通过发放睦邻友好卡、举办睦邻友好节等活动，把传统的邻里文化与党建工作有机融合，不断深化以楼组为基础的和谐社区建设。外来务工人员比较集中的小区，通过“凝聚力工程”为他们营造“家”的亲情、“家”的温暖。

　　用“精神家园”引领群众。在经济体制转轨和社会结构转型过程中，人们思想和行为的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强。“凝聚力工程”将党的核心价值体系的引领与构建和谐社区、构建共同的精神家园相结合，提升居民的人文精神，培育良好的社会风尚。

　　不断完善居民区活动室硬件建设和功能配置，每年为每个居民区活动室配备购书经费2万元。组建“长宁区送欢乐艺术团”，为群众送去了欢乐和笑声。全区10个街镇分别与市级文艺单位签约结对，老百姓在社区就能欣赏到市级文艺院团的精彩表演。每年组织开展“七个一百”系列活动，举办“虹桥文化之秋”、长宁运动会、长宁歌会等群众文体活动，一批特色文化活动正成为城区文明的崭新符号。积极推进学习型社会建设，探索“共建共享”机制，营造“人人皆学、时时能学、处处可学”的良好氛围。

　　用民主纽带凝聚群众。随着社会利益主体分化、政府职能转变、群众维权意识提高，党的群众工作方式已从以情感人转向更多地依法维权，群众由被动受益转向积极参与。“凝聚力工程”通过民主的纽带联系居民，在组织社会、进入社会、引领社会上体现作用力，党组织越来越成为居民的主心骨。

　　2002年起，各社区普遍推行重大事务决策听证会、矛盾协调会、政务评议会制度。天山街道通过“社情民意气象站”建设，建立了社情民意快速反应机制，对涉及百姓利益、小区建设的棘手问题分别采取“楼组骨干首议法”、“两委班子分析法”、“居民代表参与法”、“社区单位共商法”，提高了居民区党组织的社会管理能力。

　　用“数字惠民”走近群众。网络技术的迅速发展，深刻影响着社会舆论的形成机制和传播方式。“凝聚力工程”充分利用“数字长宁”的先发优势，积极推进“数字惠民”项目，为“凝聚力工程”插上了信息化“翅膀”。

　　江苏街道华山居民区党支部开通了全市首家小区网站，发布党的政策和社区信息，发挥了“网系民情、网解民忧、网知民意、网聚民心”的独特作用。周桥街道大家源小区居民自发建起了小区网站，论坛注册人数超过2000人。信息化发展不断拓宽居民参与社区事务、管理共同家园的新渠道，实际上也是新时期党找到群众、发动群众、联系群众的创新和探索。

　　（四）16年来，始终坚持探索党、政府和社会良性互动的新型关系，不断提高党融入社会、组织社会、带动社会的能力。

　　新时期党执政的重要空间在社会，党执政的基础也在社会。“凝聚力工程”从“社会协同、公众参与”做起，以党内民主带动社会民主，以党内和谐促进社会和谐，推进社会各方共谋科学发展、共创和谐社会。

　　完善“优三实四”的社会管理新体制。坚持优化第三级（街道），创新做实第四级（居民区）的思路，在社区（街道）层面建设了两个平台：一是党工委负总责的党的组织架构，推进公安、市容、民政、卫生等13个职能部门服务下沉，把行政资源协调进入社区服务体系；二是成立社区治理委员会和社区居民代表大会，增强了决策的开放度和公众的参与度。在居民区层面建立居民区党组织、居委会、业委会、物业公司和公安派出所等参与的“五位一体”联席会议制度。

　　构筑以社区“三个中心”为主体的社会服务平台。在10个街镇全力推进社区事务受理中心、社区卫生服务中心、社区文化活动中心建设。提升服务功能，率先在全市提出双休日工作等“六项承诺”，实现网上工作联动和协同办理。扩大服务半径，在有条件的街道，将“三个中心”部分服务项目受理点延伸进小区、进居民活动室，打造群众家门口的服务窗口。

　　巩固党在社会组织中的引领地位。近年来，长宁坚持把社会组织作为党的重要战略资源，以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设，从而健全党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。先后成立了华阳街道群众团队活动指导站、仙霞街道社会组织发展服务中心等一系列培育社会组织的有效载体，形成了蓉之林住宅小区物业管理工作室、君慧心理咨询室、茅台新苑业委会工作室等一批品牌组织。

　　构建以“平安长宁”为抓手的社会稳定工作体系。不断深化平安创建活动，连续3年滚动实施“平安实事”项目；积极构建“大调解”格局，创建并推广了人民调解、信访代理“合二为一”工作模式；在全国率先构建以社区为平台的未成年人思想道德建设“三位一体”工作格局，并研究制定了评估体系；推进社区警务机制改革，组建了以“全国特级优秀人民警察”费兴耀领衔的一批特色警务室，筑牢社区治安基层防线。

　　（五）16年来，始终坚持以改革创新精神推进党的先进性建设，着力打造党的基层执政团队。

　　长宁以改革创新精神持续推进基层党的建设，不断深化区域性大党建格局。16年来，在社区既形成了党的组织体系、制度体系，又形成了党的工作体系。

　　优化社区党组织的领导体制和运作机制，推进社区党建全覆盖。社区党组织“1+3”领导体制在全区各街道全面推开。社区（街道）党工委定期召开由专、兼职委员参加的会议，讨论研究社区党建、社区规划、社区服务等工作；行政党组具体负责协调社区内行政组织；综合党委加强党对“两新”组织和流动党员的组织覆盖和工作覆盖；居民区党委着重做好居民区党建工作和群众团队建设。党建社会化的组织体系逐步形成，有效提高了社会的组织化程度。

　　加强党建社会化的制度体系建设。将党建工作经费纳入公共财政预算，党建工作目标责任纳入部门公共管理目标，基层党组织书记“班长工程”纳入全区干部大教育格局，党员服务中心纳入社区公共服务平台建设。建立健全党组织与社会组织的双向人才培养机制，把社会组织中的优秀分子吸收到党组织中来，鼓励党员成为新时期的“社群领袖”。各街镇分别建立社区党员代表大会制度、党建工作会议等制度，不断探索社区共同治理的制度安排。

　　加强党建社会化的工作体系建设。深化单位党建、区域党建、行业党建互联、互补、互动，积极推动“双结合大联动”，即楼宇党建与园区党建结合，园区党建与社区党建结合，“两新”组织党建与工青妇等群众团体工作联动。虹桥开发区党建新体制吸引了不同经济成分、组织体制的楼宇支部走出楼宇、融入社区、服务区域。新华社区探索全市第一家物业党建联建，形成了加强物业管理的整体合力。新泾镇在西郊百联购物中心探索社区党建和商业区党建联建新机制，推进区域精神文明建设和党建工作。

　　积极打造党的基层执政团队，夯实党在城市联系群众的前沿阵地。区委连续7年推进基层党组织“班长工程”，对177个居民区党组织书记全员脱产培训；连续三届评选产生31名居民区党建工作“金、银奖”，充分发挥基层优秀党务干部的示范引领作用；积极推进基层党组织“公推直选”，以民主方法选出社区的“引路人”。“凝聚力工程”坚持16年，涌现出朱国萍、俞静等一批先进典型。

　　注重发挥党员示范表率作用，使党员与群众面对面、群众与党员心贴心。坚持区四套班子领导联系点制度、机关干部联系社区制度和党代表接待群众制度，贯通上情下达、下情上达的通道。建立党员奉献社区的示范机制，实行在职党员社区报到制度、党员责任区制度，发动广大在职党员和离退休党员投身社区建设。组织成立党员志愿者服务队，7167名党员志愿者充分发挥自身特长，在业余时间热心为群众服务。全区涌现出天山街道胡明胜劳动人事工作室、北新泾青少年教育工作室、新泾社区党员志愿者投资理财工作室等一批具有专业性、特色化的党员志愿者工作室。深入开展“双结对”活动，组织机关党支部与居民区党组织结对，与18家敬老院结对，与50名困难党员、500户困难家庭和1000名困难学生结对。