透视之镜——深入推进制度创新的探索

　　1993年诺贝尔经济学奖获得者、“制度变迁理论”的创立者道格拉斯·C·诺思（Douglass C.North）认为：“一个社会的变迁启示就是一种正式规则、行为的非正式习俗、管理和它们实施特征变迁的混合体。但是，当我们试图改变博弈规则时，我们唯一可以操纵和控制的就是正式规则。”建设生态文明是中国推进可持续发展的伟大创举，制度建设作为推进生态文明建设的重要保障，其作用的重要性不言而喻。贵阳作为生态文明建设擎火先行的探路者，其经验值得关注和借鉴。

　　二十余年持续探索，贵阳始终弘扬“知行合一，协力争先”的城市精神，将制度建设作为生态文明建设的重要内容，在体制机制、政策设计、制度安排上不断创新，在全国乃至全球创造了诸多“首个”和“第一”：在立法建制上，完成全国第一个循环经济生态城市总体规划，制订了全国第一部循环经济生态城市地方性法规，颁布了全国首个“促进生态文明建设条例”和“建设生态文明城市条例”；在组织结构顶层设计上，成立第一个生态文明建设委员会；在执法监督方面，建成第一家生态保护法庭、生态保护公安分局和生态保护检查分局……制度创新的突破也使得贵阳第一个获批“建设全国生态文明示范城市规划”。“弄潮儿向涛头立”，贵阳以“为全国生态文明建设发挥典型示范作用”为己任，勇当先行者，为“五位一体”中国特色社会主义事业总体布局做了积极的探索。正值十八大明确提出加强加快生态文明建设之际，生态文明建设贵阳实践系列丛书之四《贵阳生态文明制度建设》一书的出版，恰似春蚕破茧而出，可谓生逢其时。该书出版最重大的意义在于为中国构建“五位一体”的现代社会治理架构提供有效而健全的支持，无论对理论研究工作者，还是政府工作人员而言，都具有很强的实践指导意义。

　　制度建设对发展来说至关重要，全书对贵阳生态文明制度内容作了较为翔实的分析，对循环经济、资源节约利用、国土空间开发等方面制度建设进行了细致的阐述，分析了正式制度的核心框架，还对贵阳制度建设进行全面的总结，再现了贵阳生态文明政策建设体系从碎片化向系统化、政策制定从导向性向操作性、政策覆盖从单一化到多元化、政策执行从软约束向硬约束的转变。然而，正式制度虽然是约束条件中最重要的部分，但仅仅是一小部分，实际发挥作用的更多是社会中存在的各种非正式制度，要让生态文明融入社会发展的共识，更需要关注正式制度之外的广阔空间。该书不吝篇幅论述了贵阳生态文明教育、宣传、公民道德实践活动、绿丝带公民志愿活动等，展示了社会广泛参与不仅是政策过程中不可或缺的源流，更是践行生态文明实践的原动力。

　　实施机制是制度发挥功能的载体、媒介和手段，同时也是一种保证交易和人们相互关系的强制性保证措施。一个制度设立以后，能否行之有效，除制度本身必须完善以外，在相当程度上取决于制度的实施机制。该书用较大篇幅从执行组织结构、司法监督以及绩效考核三个角度进行了通透的分析，并赋予鲜活的案例。如轰动全国的“福海生态园”案件是我国自1997年刑法修订以来最为严厉的刑事制裁破坏资源的案件，再如全国第一起由个人作为原告提出环境公益诉讼案也出现在贵阳。正如琼·恩斯明格（Jean Ensminger）在《未开垦的实验经济学：为何制度会发生作用》中谈到的：“在一个更加正式的制度环境中，有更强信任和公平性的行为就可能会成为生活的责任。”

　　全书采用总分总的结构，在时间脉络与空间维度的有机结合中，全面地展示了贵阳在生态文明制度建设过程中的思考和探索，不仅让读者“知其然”更“知其所以然”。通读全书，呈现出以下几个鲜明的特点：第一，体现了时代性。紧扣党的十八大提出的“优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度”三大领域，探索了贵阳具体的制度安排，是加快生态文明制度建设的实践解读，具有鲜明的时代气息。第二，突出了首创性。制度内容博大精深，该书没有面面俱到，而是结合贵阳实践，探寻制度形成过程中的规律性认识。第三，注重了系统性。该书借鉴新制度经济学的正式制度、非正式制度和实施机制三个方面，建构起贵阳的生态文明制度框架。此外，在单项制度设计也较好地体现了系统的特征。如作为全国首个循环经济试点城市，该书从贵阳完成《贵阳市循环经济生态城市建设总体规划》，到正式颁布我国第一部循环经济地方性法规《贵阳市建设循环经济生态城市条例》；从循环经济领导小组建设，到贵阳市循环经济试点工作实施方案，涉及到规划、政策、法律以及执行机制的政策体系。第四，体现了创新性。全书将政策过程和政策内容有机衔接起来，阐述了政策形成的来龙去脉，如优化国土空间开发制度安排，不仅论述了生态功能区划的内容，还增加生态功能区划纪事，有助于读者对政策的深度把握。第五，凸显了可读性。全书从概念入手，资料翔实，层分缕析，深入浅出，将严密理论框架赋予较为轻盈的表述，举重若轻，娓娓道来。在表现形式上生动鲜活，图文并茂，不至使全书读来艰涩。

　　限于篇幅和时间，本书对隐含在制度背后的内容未能充分挖掘，有“言而未尽”之感。但瑕不掩瑜，该书是党的十八大后我国较早系统研究生态文明制度建设实践的作品，值得推荐。

　　梦正在铸造，路就在脚下，贵阳生态文明制度创新是中国生态文明建设的透视之镜，在中国梦和建设美丽中国的时代号召下，贵阳生态文明的制度探索，是丰富的过去式、鲜活的进行式、美丽的未来式。希冀贵阳生态文明制度建设如星星之火，能够在全国形成生态文明制度创新上的燎原之势，不断涌现生态文明建设的高潮，将我们的家园建设成为诗意栖居的乐园！

　　作者简介：陈耀，经济学博士、教授、博士生导师，现任中国社会科学院工业经济研究所研究员；国务院政府特殊津贴专家；中国社会科学院西部发展研究中心主任、秘书长；中国区域经济学会副理事长兼秘书长；工业布局与区域经济研究室主任；国际港口与物流研究中心主任；国家发展改革委员会国际交流中心特邀研究员。中共中央组织部“院士专家西部行”、全国政协常委视察团等活动受邀专家。