提升立法质量是全面依法治国的基础

　　作者：全国人大常委会委员、中国人民大学中国社会保障研究中心教授 郑功成

　　核心观点

　　发挥立法引领推动、人大立法主导这两个作用。实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。将立法事务从行政主导过渡到立法机关主导；将可操作性、可执行力作为检验立法质量的重要指标，实现从原则规范到具体规范的转变；坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，让法律修订成为新时期立法工作的新常态

　　立法是国家的重要政治活动，立法法则是规范国家立法活动的重要法律，是“管法的法”。作为十二届全国人大三次会议的重要议程之一，立法法修正案草案8日提请大会审议。十八届四中全会全面开启了法治中国建设的帷幕，但立法质量不高却构成了依法治国的瓶颈。立法法颁布15年来的首次修改之所以被社会各界寄予厚望，就是期盼它能从源头上夯实全面依法治国的立法基础。

　　立法质量不高是依法治国的软肋

　　十八届四中全会《决定》中在谈到法治建设的问题时指出，“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”。的确，我国现行法律体系的立法质量不高现象并非个案，而是一种较为普遍的现象，主要表现在五个方面：一是法律体系尚未完备，立法空白犹多，无法可依的现象依然存在。以社会法部门为例，社会救助法、社会福利法、慈善事业法均未制定，甚至还没有相对成熟的法规。2014年才出台一部综合性的行政法规即《社会救助暂行办法》。

　　二是现行法律可操作性弱、内容过时的现象并不罕见，结果往往是有法难依。如《劳动合同法》、《就业促进法》、《残疾人保障法》等法律均存在着可操作性弱的不足，致使法律的实施效果大打折扣。另一方面，一些法律自颁行以来却一直未有修订过。由此导致现实中诸多问题无所适从，有的法律规范甚至成为阻碍改革发展的桎梏。

　　三是法规、规章异常发达，立法层次低及其带来的系列问题难以治理。我国的行政法规、地方法规与部门规章异常发达，数量是全国人大及其常委会通过的法律总数的数倍。部门利益、地方利益的痕迹随处可见，争权诿责的现象较为突出，更有行政部门通过法规、规章自相授权，进一步损害了国家法制的完整性与部门之间的有效协同。

　　四是一些法律的规制过于宽松，根本不足以矫治违法行为。例如，环境保护法对致污方的惩治、食品卫生与食品安全法律对食品事故致害方的惩治等都明显乏力，致使一些领域中的违法行为甚至演变到了法难责众的地步。

　　五是法律、法规、规章等重复建设现象普遍化，不仅导致了立法资源的极大浪费，亦损害了国家法制的完整性与统一性，有的甚至衍生出相互抵触的现象。例如，在全国人大常委会2010年制定《社会保险法》后，一些地方纷纷起草相关法规草案，个别省的立法机关出台《农村合作医疗条例》，将《社会保险法》中已经明确的城乡统筹推进医疗保险制度安排演变成固化农村合作医疗制度。

　　多管齐下全面提升立法质量

　　此次立法法修正案草案在关于立法法制定宗旨的表述中增加了“提高立法质量”、“发挥立法的引领和推动作用”等表述。正视现行法律体系存在的不足，将全面提升立法质量摆到依法治国的首要位置，不仅要让国家立法机关切实承担起主导立法的责任，而且要让国家立法机关切实承担起确保所有立法的质量得到全面提升的责任。为此，提出如下建议：

　　——发挥立法引领推动、人大立法主导这两个作用。实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。将立法事务从行政主导过渡到立法机关主导；将可操作性、可执行力作为检验立法质量的重要指标，实现从原则规范到具体规范的转变；坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，让法律修订成为新时期立法工作的新常态。

　　——推进科学立法、民主立法。构建行政、司法机关与立法机关良性互动机制，充分发挥全国政协、民主党派、人民团体等的积极作用。在立法机关逐渐主导立法事务后，尽快建立行政、司法机关定期向立法机关反馈立法需求和法律实施中的问题与新情况的机制非常必要，行政部门的立法机关(法制办)应当成为常态化的执法信息收集、反馈机关。同时，全国政协、各民主党派、各人民团体以及全国性专业社团组织，都是中国特色政治体制的有机组成部分，应建立定期征询意见、委托立法研究、受理其立法建议与监督投诉等的机制。立法与行政、司法的良性互动和体制内力量的有序参与，正是依法治国并实现良法善治的应有之义。

　　——健全、完善立法工作的体制、机制，优化国家立法机关组织与人员结构。目前国家立法机关仅设有9个专门委员会和法工委、预算工委等少数工作机构，编制控制与立法任务不能细分是制约立法质量提升的重要原因。例如，全国人大财经委员会负责联系的政府财经部门多达数十个，与之相关的立法以百计。因此，国家立法机关的专门委员会与工作机构宜适当增加。增加常委会会议时间(从双月一次改为单月一次)。同时，完善各界有序参与立法的机制，拓宽公民有序参与立法的途径，开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度；健全审议和表决机制；增加法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等一系列推进科学立法的措施。

　　在全面推进依法治国的进程中，法治中国建设的水平从根本上讲取决于立法的质量，我们迫切需要建立一个健全、完备、高质量的法律体系。全面提升立法质量，不仅是法治中国建设的内在要求，更应当成为国家立法机关责无旁贷的核心使命。