立法法15年来首大修 红头文件不在调整范围

　　【宏观·政策】《立法法》15年来首次“大修”让地方政府不再“任性”

　　《中国经济周刊》 记者 邹坚贞丨北京报道

　　3月15日，全国人大代表在十二届全国人大三次会议闭幕会上表决通过了关于修改《立法法》的决定，用十二届全国人大三次会议副秘书长、发言人傅莹的话来说，《立法法》是规范所有立法行为的法，被称为“管法的法”。

　　去年，多地“连夜出台”的机动车限号或限购政策、“说涨就涨”的燃油税、“土法大于国法”的地方政府红头文件，等等，都为《立法法》的备受关注，埋下了伏笔。立什么法、怎么立法，以及政府如何守法等问题随之而来。

　　此次修订，是《立法法》颁布15年以来的首次“大修”。2000年开始施行的《立法法》共94个条款，本次修改增设11条、35处，修改条款占1/3，这些修改带给《立法法》的变化有多大？对未来又有什么影响？

　　现有税收条例全部改为税法：2020年完成

　　全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长贾康接受媒体采访时表示，我国目前的十余种税收条例都要制定成法律，从而催生出十余部税法。据贾康介绍，财政部制定了一个时间表，计划在2020年完成所有税种的立法工作，任务十分紧迫。

　　目前，我国税收共18种，但只有3种是由法律规定的，其他15种都是国务院制定暂行条例后开征的。暂行条例属于行政法规，效力低于法律。自1985年全国人大把税收立法权授予国务院，“条例”或“暂行条例”就成了大多数税收的征收依据，其收入占税收总收入的约70%。而且一些“暂行条例”已经“暂行”了近20年。

　　以2009年起施行的《消费税暂行条例》为例，该条例规定成品油消费税调整由财政部和国税总局起草意见后上报国务院，由国务院审批通过后实施。

　　对此，有车一族想必有切肤之痛，去年11月到今年1月，在油价“三连跌”的情况下，成品油消费税却来了个“三连涨”。公众质疑财政部调整燃油税太“任性”，但有《消费税暂行条例》作依据，虽然“任性”却并不违法。类似的“任性”行为还有很多，而这些将伴随着《立法法》的修改而终结。

　　傅莹在十二届全国人大三次会议新闻发布会上表示，这次提交审议的《立法法修正案草案》当中，对全国人大常委会的税收专属立法权作了更加明确的规定。如果草案通过，在2020年之前，要全面落实税收法定原则。也就是说，人大及其常委会的授权决定应当有明确的授权期限，并规定授权的期限不得超过五年。这意味着，今后这样“一次授权，长期有效”的情形将不复存在。

　　“红头文件”不在调整范围，但更不能“任性”

　　过去的2014年，“限行”、“限购”常常令人措手不及。

　　中国人民大学法学院教授莫于川告诉记者，深圳去年进行车辆限购并不是通过地方政府规章，而是深圳市政府做出了一个行政决定，也就是媒体所称的“红头文件”。“红头文件”指的是各级政府和政府部门发布的规章以下的，具有普遍约束力的决定、命令，又称“行政规范性文件”。也就是说，“红头文件”不属于法律的范畴，其效力甚至在最低阶的法律文件——地方政府规章之下，且由于没有统一的法律调整，在制定程序上比规章宽松很多。

　　社会各界对此次修改对“红头文件”进行规范寄予厚望。有媒体就报道称，新《立法法》将勒住“红头文件”这匹“任性”的马。不过这可能是一个误读。

　　3月9日下午，十二届全国人大三次会议新闻中心举行的记者会上，全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜在回答记者关于“限行”、“限购”的“红头文件”是否违法的提问时就回应称，现在媒体提到的“红头文件”，不是地方政府规章，不属于《立法法》的调整范围。

　　不过，郑淑娜表示，“红头文件”虽然不属于《立法法》的调整范围，但是没有法律、法规依据，更不能设定减损公民权利和增加公民义务的规范。我国监督法规定，本级人大常委会可以审查本级人民政府的决定、命令是不是符合法律、法规规定。如果不符合法律、法规规定，人大有权予以撤销。而这里所说的规范性文件，当然包括了“红头文件”。

　　中国人民大学法学院教授朱力宇告诉记者，目前，我国地方性法规的数量远远少于地方政府规章的数量，地方各级人民政府实行的民主集中制与地方各级人民代表大会实行的民主集中制相比，有很大差距。在首长负责制下制定的地方政府规章更容易体现的是部门利益、首长意志。

　　正因为此，新《立法法》作出规定：没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

　　另外，新《立法法》也从实际出发作出规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。但政府规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或其常务委员会制定地方性法规。

　　莫于川的解读是，这就相当于上了个定时器，时间一到必须重新审查，能升级就升级，不升级就将废止。

　　更能够反映人民意愿

　　此外，新《立法法》规定，在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，可以召开听证会，听取基层和有关群体代表、有关部门、人民团体、社会组织和有关专家等方面的意见。

　　中国政法大学副校长、行政法学教授马怀德指出，过去在法律制定过程中，公众也有一些参与的权利和渠道，但是深度和广度都不够，立法机关对公众参与的重视和保障不够、反馈不及时，公众参与立法的意见能否被吸收以及吸收的程度也没有制度上的保障。新《立法法》明确规定要扩大公众的参与，更能够反映人民意愿。