新常态下宏观调控要有新思路

　　新常态下宏观调控要有新思路

　　——访中国社科院经济学部研究员张晓晶

　　●新常态下的地方竞争应从竞争GDP转向竞争公共产品和服务。这就意味着弱化对地方政府的GDP考核机制，而将地方公共服务、市场监管、就业水平、社会保障、维护治安、环境保护等指标置于更为突出的位置。

　　●把握宏观调控的政治经济学，就是强调新常态的宏观调控应具有博弈思维，在制定和实施政策时思考博弈各方的利益诉求和他们的可能反应，尽量做到调控政策的“公允”与“有效”，防止被某个利益集团所“绑架”。

　　●宏观调控实质上是政府对市场的某种干预，这种干预必须建立在尊重市场规律的基础上，按市场规律办事。宏观调控新常态就是要把“市场决定论”作为基本出发点。

　　突出供给思维应对潜在增速下滑

　　《经济参考报》：随着中国经济进入新常态，传统的宏观调控方式和思路也需要适应新发展新变化，丰富完善调控方式，使中国经济在进入新常态后继续保持稳定健康发展，您认为，新常态下的宏观调控与此前最大的不同在哪里？

　　张晓晶：经济新常态一个显著特征是结构性减速。因此，未来宏观调控最突出的任务也是稳增长，应对潜在增速下滑。

　　新常态下的宏观调控与此前最大的不同，在于此前的调控，更多是产出缺口管理，即实际产出与潜在产出的差距，经济过热时压缩需求，经济过冷时扩大需求；而新常态下所遇到的问题则是潜在产出本身下降，宏观调控重心就是如何稳定或防止潜在产出大幅下滑。正是这样一种变化，导致宏观调控思维的变化。管理产出缺口主要运用需求政策，而管理潜在产出本身就要更加突出供给思维，特别是供给面的结构与效率。

　　首先，当前中国经济面临的主要矛盾是中长期减速问题，因此，供给管理思维更加重要。中长期看，中国经济在人口与劳动、资本和金融，资源和产权、技术与创新、制度与分工等方面都存在各种“供给抑制”。通过放松人口生育控制、放松户籍制度、减少资本与金融管制、优化土地与资源产权结构、推动国有企业等低效率领域的制度改革等措施，解除“供给抑制”，方可提高经济的长期潜在增长率。

　　其次，经济运行中的很多问题，也需要供给思维才能根本解决。比如产能过剩与城镇化发展问题。产能过剩在中国经济增长出现结构性减速、潜在增长率下台阶的情况下，期待总需求还能有两位数增长已不现实。未来一段时间经济增长的新常态是总需求的增长维持在百分之七到八之间，这意味着，通过需求扩张来吸收消化产能过剩问题余地非常小，更重要的是从供给面来应对产能过剩问题了。再有城镇化，传统的城镇化战略寄望于通过城镇化带动基础建设投资和城市消费等国内需求，以支撑经济增长。与城镇化高度相关的产业积聚、规模经济、人力资本积累、知识外溢等对长期可持续发展更为重要的供给面因素，则一直被轻视。事实上，只有从供给面认识城镇化，发挥城镇化在提高效率、扩大潜在产出方面的作用，才是应对增速下滑的良方。

　　第三，强调供给思维不是要抛弃需求管理，但扩大需求有时候也要依赖供给管理。尽管在经济低迷阶段，扩大需求很有必要，但扩大内需仅仅依靠需求管理是不够的。扩大内需一靠投资二靠消费。就投资需求看，主要问题不在于总量而在于结构。未来看，重要的投资方向应是基础设施建设，但这方面，需要调整投资结构。就消费需求看，如果收入分配结构不调整，产业结构与要素投入结构不转变，扩大消费需求的目标就很难实现。从这个角度，扩大内需也不单纯是需求管理，还要依靠供给管理。

　　理解经济异质性与增长非均衡

　　重视结构性调控

　　《经济参考报》：与成熟市场经济体相比，发展中经济体的一个重要特征是经济异质性强以及增长的非均衡，这就使得结构性问题非常突出。您认为，中国经济的结构性问题有哪些？

　　张晓晶：中国经济的结构性问题，归纳起来，一个是体制结构，涉及到国有与非国有、体制转型与双轨过渡、中央地方关系、政府与市场关系等；另一个是经济结构，包括产业结构、地区结构、分配结构、增长动力结构、城乡二元结构、人口年龄结构等等。

　　不同的结构问题会形成不同的结构性调控思路。对于体制结构问题，鉴于经济转型还未完成，存在着双轨过渡，与之相应的是形成双轨调控的思想，即行政性调控与市场化调控并用。经济结构问题的存在，使得结构性调控与总量调控并重，有明显行政性干预色彩和结构性调控特点的产业政策、贸易政策、汇率政策、资本管制、严格的金融监管和平衡财政等政策，均为促进经济增长与宏观稳定发挥了重要作用。

　　经济进入新常态，体制结构问题会逐步减弱，但经济结构问题却仍会长期存在。因此，结构性调控仍然不可少。所以，坚持结构性调控将是宏观调控新常态的一个重要特征。

　　确立调控新指挥棒重启地方竞争

　　《经济参考报》：2015年初各地纷纷下调GDP目标。这表明“不以GDP论英雄”的宏观调控新指挥棒起了作用。不过，和下调GDP同时出现的还有其它一些现象，就是地方不作为。这也是当前许多稳增长项目无法落地的重要原因，您认为，造成这两种现象的原因是什么？

　　张晓晶：从一定意义上讲，下调GDP是一大进步。因为经济进入新常态，追求增长的效益和质量才是关键，关注社会发展、环境生态才更显重要。

　　之所以会出现地方不作为，究其原因，一是取消“唯GDP”，往往被地方上作消极层面的理解，即不要增长了；二是处在当前中央反腐高压的形势下，地方上变得谨小慎微，多一事不如少一事，于是，观望或不作为成了一些地方官员的“常态”；三是改革的推进使得各种利益格局处在调整之中，而相关改革实施方案又不十分明晰，在此情况下，地方更多的是选择一种观望态度；四是中央、地方权责不清、激励不相容。

　　以上这些因素使得地方竞争的原有动力在逐步消失，地方的活力也因此而大大减弱。由此，我们认为，更深层次的问题还不是要不要GDP的问题，关键在于，如果地方竞争不以GDP为指挥棒，还可以有什么的激励机制来调动地方的积极性。

　　《经济参考报》：您认为，在未来的宏观调控中，有什么可以代替GDP的指挥棒作用？

　　张晓晶：我们认为，新常态下的地方竞争应从竞争GDP转向竞争公共产品和服务。这就意味着弱化对地方政府的GDP考核机制，而将地方公共服务、市场监管、就业水平、社会保障、维护治安、环境保护等指标置于更为突出的位置。

　　“不以GDP论英雄”的新指挥棒只是指明了竞争的方向，但还没有提供竞争的激励。因此，重启地方竞争，还需要在增强正向激励上做文章，关键是理顺中央地方权责关系，建立激励相容的机制。

　　地方上没有动力去做事情很大程度上是与没有财力和缺乏自主权有关。这是由中央地方权责不清或者权责划分不合理造成的。为此，需要做出相应调整。一是扩大地方立法权，使之能够酌情处置地方事宜。二是中央政府部门应进一步集中其财力的使用方向，减少专项转移支付也相应降低对地方政府的不当干预；地方政府亦要集中其财力使用方向，从而事实上增强地方政府的自主权。三是允许地方政府在不违反国家政策统一性的前提下，结合本地实际，开征部分地方性税种。四是推进消费税改革，在征收上从生产环节后移到零售环节，并改由地方征收。这样，地方将有激励采取一系列措施促进消费。五是提高地方在增值税中的分成比例。目前增值税的中央地方分成比例为三比一，可否考虑调整为五五分成，从而扩大地方财权、激发地方活力。

　　考量利益博弈把握宏观调控政治经济学

　　《经济参考报》：随着中国市场化改革进程不断加快，已经形成了多方的利益主体。正如您刚刚所说，其实中央政府和地方政府之间也存在着某种利益博弈关系，如何平衡二者之间利益关系对于宏观调控效果至关重要。

　　张晓晶：是的。经济进入新常态，宏观调控的微观基础也在发生变化。三十余年的市场化改革，使得市场主体之间的利益博弈不但越来越激烈，而且越来越显性化了。宏观调控需要承认这种利益博弈，特别是要了解，一项调控政策的出台，往往是各方利益博弈的结果。并且，调控政策出台后，宏观调控的效果可能会打折扣。这就是宏观调控的政治经济学。

　　《经济参考报》：那么，要保证宏观调控政策在执行过程中能够被认真贯彻执行，应该注意哪些方面问题？

　　张晓晶：首先，承认各利益主体的能动性，谨防政策超调。社会主义市场经济发展到今天，已经形成了多方利益主体，其中包括地方（政府），也包括市场。有了这样的博弈思维，在面临宏观决策时就会对于地方和市场的行为有一个预判：即中央不动，地方可能会动；政府不动，市场可能会动。有时候，即便中央政府不那么着急，由地方或由市场的正常反应，也可能会把事情做好。而如果决策部门过于紧张，政策频频出台，到了地方或市场再做出反馈，有可能因反应过度而出现政策超调了。

　　其次，利益博弈对宏观调控决策形成的影响。宏观调控一般有两个方向：一个是扩张，一个是紧缩。扩张的时候，就会涉及到哪些部门行业或人群会受益；而紧缩的时候，就会涉及到哪些部门行业或人群会受损。因此，无论扩张还是收缩，都会有人来游说。事实上，最不易得到保护的往往是普通百姓的利益，普通百姓的声音总是较弱的。这也是宏观调控时要格外注意的方面，应将提高百姓福祉作为宏观调控的出发点。

　　第三，宏观调控执行过程中的中央地方角色。在市场经济中，中央地方关系可以概括为双向代理：地方政府代理中央政府，实行对本地区经济的宏观管理和调控；地方政府代理本地区的非政府主体，执行中央的决定，争取中央支持，以实现本地区经济利益最大化。一方面，地方政府必须完成中央政府提出的经济和社会目标，因为各类经济指标的执行情况将直接作为地方政绩的考核标准，决定地方领导者今后的晋升与发展；另一方面，地方在拥有相当数量的可支配资源和微观决策权之后，逐渐显露出其独特的经济利益，已不再是被动贯彻中央政府行政命令的附属组织。博弈于是产生。地方政府在执行中央政策的过程中，不像过去那样不折不扣了，而是根据自己利益和偏好有选择、有偏差地予以执行，也就是“上有政策，下有对策”，对中央的政策进行本位主义的“创新”：或者截留中央政策，只选择对本地有利的政策，所谓“结合本地实际执行中央政策”；或者曲解中央政策，所谓“创造性地执行中央政策”；或者采用各种办法突破中央的限制，所谓“用改革精神对待中央政策”；或者对中央的规定不理不睬，所谓“遇到红灯绕着走”。如此一来，宏观调控的效果就会大打折扣。这就需要规范地方政府行为，调整地方政府考核评价体系（比如前面提到的不以GDP论英雄），通过制度化、法制化增强中央政府的权威等等，使得政令畅通、宏观调控更有效。

　　总之，把握宏观调控的政治经济学，就是强调新常态的宏观调控应具有博弈思维，在制定和实施政策时须冷静观察，谨慎从事，思考博弈各方的利益诉求和他们的可能反应，在加深对宏观调控微观基础与运作机制理解的前提下，尽量做到调控政策的“公允”与“有效”，防止被某个利益集团所“绑架”。

　　尊重“市场决定论”宏观调控不能包打天下

　　《经济参考报》：在中国，我们一直在强调宏观调控的职能，但是对于宏观调控的范围始终没有说得很清楚，这就造成了对宏观调控的过度依赖和泛化，您认为，宏观调控范围应该包括什么？

　　张晓晶：根据最权威的提法，十八届三中全会《决定》中强调，宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定社会预期，实现经济持续健康发展。由于宏观调控如此多的目标，政策手段也要一样多才行。考虑到中国尚处在转型、发展与剧烈的结构变迁之中，加上目前宏观调控体系不完善，手段不健全，宏观调控的泛化就难以避免了。

　　这里特别要指出的是，宏观调控泛化有一种自我加强的逻辑。一方面，在经济体系不完善、还不能完全能够依靠市场手段解决问题的时候，就会想到各种招数，比如土地闸门，信贷闸门，有时候“乌纱帽”也用上；然后发现这么做很“有效”。但另一方面，随着宏观调控的泛化，往往会对市场机制发挥作用本身形成制约，从而不利于市场机制的真正形成；这反过来，又为宏观调控的泛化创造了条件或“借口”。

　　或许总是处在宏观调控之中，亦或许是总要“依赖”宏观调控（比如经济不好的时候指望刺激），除了某些部门认为宏观调控是万能的，连一般的市场参考者、被调控的对象也以为宏观调控能够包打天下。事实上，宏观调控的最高境界是人们感受不到它的存在。那些指望经济中的大事小情，都要靠宏观调控来解决的想法是有问题的。宏观调控不能包打天下，特别是要让市场在资源配置中发挥决定性作用的今天。

　　宏观调控实质上是政府对市场的某种干预，这种干预必须建立在尊重市场规律的基础上，按市场规律办事。宏观调控新常态就是要把“市场决定论”作为基本出发点，推进市场化改革，夯实宏观调控的微观基础，完善政策传导机制，更多地依靠市场化手段调控经济。（金辉）