开创贵州生态文明制度改革的先河 贵州赤水河流域生态文明制度改革的创新实践

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在治国理政的突出位置，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，形成了习近平生态文明思想。社会各界认真践行习近平生态文明思想，在这个过程中，涌现出了一批正面典型，生动展示了我国生态文明建设的伟大实践和取得的显著成效。为进一步宣传习近平生态文明思想，推广这些好经验好做法，特撰写10篇典型案例文章，以期引导全社会牢固树立生态文明意识，共同建设美丽中国。

　　地处中国西南腹地的贵州长期发展滞后，改革开放的程度不深、力度不够，但也保留了青山绿水。贵州一直积极探索欠发达地区立足自身优势实现跨越发展的新模式。党的十八大以来，贵州确立“生态优先、绿色发展”的战略，志在通过生态文明改革实现科学发展、后发赶超。

　　在破解区域发展和生态保护这对“孪生兄弟”的纠葛困局上，赤水河在贵州省八大流域中尤为突出。如何找准行之有效的抓手和突破口，在推进生态文明建设中增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性？面对以上问题，贵州省委省政府围绕赤水河流域设计了互为支撑、相互关联的生态文明改革措施。

　　立足“责权明晰”，抓自然资源使用管理及审计制度建设

　　赤水河生态环境保护中存在的一些突出问题，主要原因是资源使用及管理体制不健全，导致全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。

　　“建立流域资源使用和管理制度”“建立自然资源资产审计制度”是解决问题的关键。

　　贵州省按照“山水林田湖是一个生命共同体”理念，建立赤水河流域自然资源资产产权和用途管制以及有偿使用制度，完善已有产权登记制度，对水流、森林、山岭、草原、荒地、湿地等自然生态空间进行统一确权登记。在“摸清家底”基础上，加大自然资源资产责任追究力度，将自然资源资产责任审计作为流域领导干部经济责任审计的重要内容。

　　立足“底线”，抓流域生态保护红线制度建设

　　赤水河流域地貌复杂、山高谷深、地质构造复杂、河流纵横，是长江上游和贵州的重要生态樊篱，是贵州重要的水土保持区。如何划定并严守生态红线，对赤水河紧紧守住经济和生态两条底线、推进贵州国家生态文明试验区具有重要意义。

　　赤水河生态红线按照省级指导、地方组织、自上而下和自下而上相结合的办法科学划定。划定的赤水河流域生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线，将区域分级分类的精准化管理模式纳入政府常态化工作。

　　具体实施上，各县（区）政府是严守流域生态保护红线的责任主体，切实履行对生态保护红线内森林、河流、湖泊、湿地等自然生态系统的保护管理责任；同时建立目标责任制，把生态保护红线目标、任务和要求层层分解、落到实处，确保各地区生态保护红线总面积和比例原则上维持不变。在常态监督上，赤水河流域各区（县）有关部门按照职责分工，做好组织、指导和协调工作，开展生态保护红线日常巡护和执法监督，强化红线刚性约束，切实做到守“线”有责、守“线”尽责。

　　立足“资源有价”，抓生态补偿制度建设

　　赤水河生态补偿制度的建立，进一步体现了“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则，切实强化了地方政府对环保的重视，有效调动地方政府履行环境监管职责的能力。

　　在流域推行水污染生态补偿机制，切实加强了污染防治，特别是工业污染；有效遏制了上游向下游排污，解决了流域水污染难题，促使流域水质得到明显改善。

　　赤水河流域开展的流域生态补偿实践，积累了一批有益的经验和做法。通过制定《贵州省赤水河流域水污染防治生态补偿办法》，明确上游毕节和下游遵义两市的职责，确定补偿金额、核算办法、核算指标。关于生态补偿程序，贵州生态环境厅负责水环境质量监测，水利厅负责流量监测并通报生态环境厅，生态环境厅根据水量和水质情况，核算生态补偿资金并通报省财政厅和地方政府，财政厅按照环保厅通报的生态补偿资金，按照财政的有关规定，实施划转。

　　生态补偿落实的关键在于生态补偿资金来源。赤水河生态补偿资金纳入当年本级财政预算予以保障，地方政府各级财政归集的补偿资金纳入同级环境污染防治资金进行管理，专项用于赤水河水污染防治和生态修复，不得挪作他用。

　　立足“长效机制”，抓环境保护河长制

　　赤水河流域遵义段，由于早期小、散、乱白酒企业排放大量污染物，使得赤水河局部水体受到较为严重的污染。通过实施环境综合整治以及加大执法力度等措施，赤水河流域水质得到一定程度改善，但水体中总磷、氨氮等污染物仍有升高趋势。

　　为改善河流水质，进一步落实地方政府对本辖区环境质量负责的法律责任，把赤水河纳入“河长制”这项流域环境保护基本制度保护流域水质。

　　河长制考核要求赤水河流域内各“河长”确保各年度计划、项目、资金和责任“四落实”，并由贵州生态环境厅对“河长”上年度目标任务完成情况进行考核。由于考核的对象是“河长”而不是政府或部门，这就增强了各“河长”的责任意识，使其每年都将流域环境保护列入政府重要工作进行安排和部署。

　　赤水河流域河长制的实施，将地方权力与环境质量直接关联，“生态环境”的行政地位与“经济发展”开始平等，治水不仅是部门职责，更涉及政府考核，最大限度地整合了各级党委政府的执行力。

　　立足“上下游共治”，抓建立健全生态环境治理体系建设

　　建立农业农村污染合力整治制度、建立生态环境治理和恢复制度等改革任务，将生态环境质量目标同流域产业发展、扶贫开发等挂钩，督促地方政府层层分解赤水河生态环境保护任务，实现项目从规划到实际落地。

　　具体操作上，通过赤水河流域生态环境治理和恢复制度，建立以水土流失治理、石漠化治理、退耕还林（草）等为主要内容的生态修复措施。结合区域农业产业结构调整和建设，因地制宜采取植树造林、封山育林、退耕还林（草）、坡改梯和小流域治理等生物与工程措施。重点围绕赤水河上游河流源头、河谷区、炼磺区以及矿产开采区等重点地区的地貌与植被破坏治理和水土流失治理。通过赤水河流域农业农村污染合力整治制度，统筹流域产业发展、扶贫开发、生态移民、环境整治等项目和资金资源，根据赤水河流域产业发展特点，建立上下游产业发展和扶持制度，加快转变传统农业产业结构，并同步加快生态环境敏感区域内的扶贫生态移民工程实施，结合移民搬迁因地制宜处置农村生活污水和垃圾。

　　总体上，通过调整赤水河上下游产业互助、水土流失共治、整合农业农村污染等综合性措施，统一提高上下游各级党委政府生态环境保护的力度，形成生态环境保护合力。

　　立足“政企投资”，抓生态文明投融资体系建设

　　改革措施基于赤水河环境污染治理资金存在的问题而设立。建立环境污染第三方治理制度关键在于治污设施“投、建、运、管”各阶段通过BOT、TOT、PPP等形式运营，推进排污企业退出污染治理市场，以第三方专业技术服务保障治污设施正常运行，最终实现“谁污染、谁付费”和“社会化、市场化、专业化”。

　　贵州省按照“统筹规划、调查摸底、深入推进、监管考核”的工作部署，有力有序地推进第三方治理。

　　完善生态环境保护投融资制度，建立多元化的环境保护投融资体系，使公司企业环保资金、社会环保资金逐步成为环境污染治理资金来源之一。依据改革任务，省财政厅按程序报请省人民政府批准设立赤水河流域专项保护资金，列入本级财政预算，将赤水河流域8个县市纳入中央和省财政森林生态效益补偿基金覆盖范围。各部门从本系统财政资金中划拨专项资金用于退耕还林、三产转移、水污染治理等，极大地提高了赤水河资金筹措效率。

　　资金投入后，如何确保使用到位？

　　下达的不同来源资金拨付使用均受到层层监管。围绕资金管理，出台《贵州省赤水河流域水污染防治生态补偿办法》，结合《贵州省农村环境保护专项资金环境综合整治项目管理暂行办法》《贵州省农村环境保护专项资金管理暂行办法》等资金使用制度，对项目管理、实施、维护等作出明确要求，明确通过督查、月报、年评估等手段，实行项目动态监管，为试点的高效实施和快速推进提供了政策保障。

　　立足“法治”，抓生态文明法治体系建设

　　赤水河流域环境违法案件处置一直面临着环保部门执法力量薄弱和环境违法案件移送困难的两大难题。

　　为破解上述问题，赤水河流域设计了推进生态环境保护监管和行政执法体制改革、建立健全生态环境保护司法保障制度两项改革任务。

　　通过落实《贵州省环境监督管理网格化制度》，以省、市、县、乡四级环境保护部门为主体，按照行政区划和监管对象分块管理，责任包干到人，实现80%的执法人员、80%的时间深入一线执法。

　　明确在各级司法机构中建立生态环境保护机构，进一步强化试点流域生态环境保护执法能力，赤水河流域各区县逐步配备完善生态资源司法力量，实现生态资源司法力量下沉，解决环境监管缺位问题。

　　通过公、检、法各级联动、全面排查，在“六个一律”环保“利剑”执法专项行动中责令停产整治违法企业253家，立案处罚环境违法案件510起，罚款1910万元，警告处分2名管理部门人员，全省通报批评4名环保干部。

　　立足“履职尽责”，抓完善生态文明责任追究制度建设

　　当前，赤水河流域面临水资源量减少、部分污染物指标出现升高、水土流失严重等问题。而在问题发生后，责任追究却很难得到有效落实，尤其是具有决策权的地方党政领导干部很难受到应有的处罚。其结果是，党和政府形象受到损害，法律失去尊严，群众丧失信心。对此，贵州省对赤水河流域领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

　　出台实施《贵州省赤水河流域环境保护问责办法》，对党政领导干部在任期间辖区内赤水河流域生态环境恶化、保护工作不力、群众反映强烈的生态破坏等问题严加防控。加强法律监督、行政监察、舆论和公众监督，统一执法尺度，规范执法程序，加大违法行为查处力度。对破坏生态环境的企业和个人，若造成严重后果的依法给予行政或刑事处罚，解决有法不依、违法不究、执法不严的问题。

　　通过扎实推进生态文明体制12项改革措施，赤水河流域经济发展势头持续向好，生态环境质量持续向好。赤水河在生态文明体制改革试点工作的经验及成果复制到贵州乌江、清水江、牛栏江横江、南盘江、北盘江、红水河、都柳江七大流域，赤水河真正成为贵州生态文明制度改革的先河。