探索野生动物保护公益诉讼，做好重大疫情防控源头治理

　　编者按　当前,新冠肺炎疫情暴发和蔓延,严重威胁人民群众的生命健康安全,影响社会的健康发展,也再一次引发了人们对于野生动物这一病毒传染源的关注。防控类似新冠肺炎等重大疫情,需要从源头抓起,围绕禁止捕食野生动物的讨论成为社会热点。本期“观点·专题”邀请学界与实务专家从野生动物保护法治建设角度讨论如何依法做好疫情源头防控工作,敬请关注。

　　探索野生动物保护公益诉讼

　　“探索拓展野生动物保护领域的公益诉讼,是公益诉讼‘等’外领域的一次实践探索,必将产生积极而深远的社会影响。”

　　汤维建　王德良

　　针对这次新冠肺炎疫情,2020年1月27日,最高人民检察院发布了《关于认真贯彻落实中央疫情防控部署坚决做好检察机关疫情防控工作的通知》,要求各级检察机关,积极稳妥探索拓展野生动物保护领域的公益诉讼。最高检在疫情发生后第一时间提出探索拓展野生动物保护领域的公益诉讼,是公益诉讼“等”外领域的一次实践探索,必将产生积极而深远的社会影响。

　　检察机关提起保护野生动物公益诉讼的必要性。

　　一是全面履行监督职能的体现。根据野生动物保护法第3条规定可知,破坏野生动物的行为就是损害国家利益和社会公共利益的行为,也是破坏生态环境和生态文明的行为。由检察机关代表国家行使法律监督权,通过提起公益诉讼来履行法律监督职责,保护野生动物资源,正是检察机关全面履行法律监督职能的体现。

　　二是加强野生动物保护的现实需要。目前,非法收购、运输、出售野生动物及其制品,非法狩猎、杀害野生动物等现象依然严重,相关国家机关特别是公安机关虽然一直在加大力量治理,但仍然屡禁不止。因此,必须拓展野生动物保护方式,通过公益诉讼的形式来加强保护,这既是恰逢其时,也是势在必行。

　　三是打赢疫情防控攻坚战、保护人民群众生命健康的需要。野生动物是维护大自然生态平衡、促进经济社会绿色发展的重要基础。人类大量猎捕野生动物、滥食野生动物,不仅是对生态环境的严重破坏,也会使野生动物体内存在的有害生物或物质通过此途径传染给人类,造成疫病流行。对此,检察机关应当拿起公益诉讼的法律武器,督促相关行政机关履职尽责,为打赢疫情防控攻坚战作出应有贡献。

　　四是推进国家治理体系和治理能力现代化的必要举措。

　　就当前疫情防控而言,检察机关应当针对公共法律服务体系中存在的问题,尤其是针对野生动物保护、生态环境、食品药品安全等领域存在的执法不严、司法不公等问题履行法律监督职责,促进国家治理体系和治理能力现代化水平的不断提高。

　　检察机关提起保护野生动物公益诉讼的可行性。

　　检察机关提起保护野生动物公益诉讼于法有据。虽然民事诉讼法第55条第2款和行政诉讼法第25条第4款并没有将检察机关提起野生动物保护的公益诉讼列举在范围之内,但事实上,无论是生态环境和资源保护,还是食品药品安全,都与野生动物保护密切相关,且野生动物的保护本身就是生态环境和资源保护的一个有机组成部分。而且,从上述法条所规定的“等”字来看,检察机关可以根据立法的原则和精神,结合司法实践,探索扩大公益诉讼的范围。

　　检察机关具有丰富的经验支持。刑法第341条规定了非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪;非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪。在追究该罪的过程中,如果是国家财产、集体财产遭受损失的,检察院可以根据刑事诉讼法第101条的规定提起附带民事诉讼。以此为依据,检察院还可以根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条的规定,提出刑事附带民事公益诉讼。实践中已出现了许多关于保护野生动物的刑事附带民事公益诉讼。这些司法实践为检察机关对那些没有构成犯罪的侵害野生动物的行为提起单独民事公益诉讼奠定了实践基础。

　　检察机关具有较大的专业优势。一方面,检察机关是代表国家行使诉讼权力的主体,较之其他主体要具有权威性;另一方面,近年来,检察机关开展了大量民事和行政公益诉讼,培养了一定的检察公益诉讼专门人才,积累了较为丰富的司法技能,在提起野生动物保护公益诉讼上会更加有的放矢。

　　野生动物保护公益诉讼制度之构想及立法和司法建议。

　　明确检察监督的原则。修改野生动物保护法,在第一章“总则”中增加第8条,共3款。其中,第1款规定:检察院有权对野生动物保护进行法律监督。第2款规定:检察院在履行职责中发现野生动物保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,按照行政诉讼法第25条第4款的规定提起行政公益诉讼。第3款规定:检察院在履行职责中发现任何个人和单位实施违反本法、破坏野生动物保护,损害国家利益和公共利益的行为,按照民事诉讼法第55条第2款的规定提起民事公益诉讼。

　　规定民事责任。修改野生动物保护法第四章“法律责任”,增加规定民事赔偿法律责任。目前的野生动物保护法,在法律责任方面只是规定了行政责任和刑事责任,缺乏对于民事责任的追究,而民事责任的追究往往会比行政责任的处罚力度更大,让违法者付出更大代价。就民事责任的认定标准,应当以对生态环境的损害为依据计算,而不能仅简单地按照野生动物的交易价值来计算。此外,对情节严重的,要规定惩罚性赔偿制度,并规定在检察机关提起的民事公益诉讼中,有权提出惩罚性赔偿的诉讼请求。这样将刑事责任、行政责任和民事责任有机结合起来,强化对野生动物保护的力度。

　　作出司法解释。在修改野生动物保护法之前,作为过渡,建议检察机关对公益诉讼“等”外领域进行扩大化司法解释,将野生动物保护尽快纳入检察机关进行法律监督和提起公益诉讼的范围。明确刑事检察部门、民事检察部门、行政检察部门和公益诉讼检察部门的职责与分工,“四大检察”同时发力,开展野生动物保护领域行政执法专项检察监督活动,促进野生动物保护机关规范行政执法行为,切实保护野生动物的“生存权”及其生态环境,守护人民群众人身健康安全。

　　(作者分别为中国人民大学法学院教授,天津市人民检察院检察官)

　　完善刑事司法协同治理体系

　　“当一般的规劝、教育乃至行政处罚对嗜食野生动物的饕客无法起到令行禁止的警示作用时,那么,更严厉的刑罚就应当及时补位,否则就是刑法的社会缺位。”

　　曹坚

　　2020年春节,疫情肆虐,说到源头,根据目前披露的信息,与贩卖、食用野生动物有着密切关系。而食用野生动物在某些地方是习俗,因此,实践中有观点认为,这种现象用刑法治理恐怕操之过急。笔者却认为,如果一个行为危害的是特定个人或者极少数对象都有入罪的必要,那么,食用野生动物有可能传播病毒而危及人类,则更应当进行规制,严重的要予以刑事制裁。当一般的规劝、教育乃至行政处罚对嗜食野生动物的饕客无法起到令行禁止的警示作用时,那么,更严厉的刑罚就应当及时补位,否则就是刑法的社会缺位。何况,食用野生动物必然带动一个庞大的上游捕、运、售、加工产业链,对社会乃至自然界的伤害难以估量。只有既从源头抓起,又从消费链的末端管起,方起功效。

　　作为刑法前置法的保护野生动物的行政法律法规应做修正,以适应当前及今后公共卫生防疫形势的需要。2018年修正的野生动物保护法将受该法律保护的野生动物限定为珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。未将一般野生动物纳入法律保护的范畴,自然也就没有禁止捕猎、运输、加工、销售、食用一般野生动物及其制品的行为的规定。鉴于食用野生动物(陆生)的危险性愈发凸显,野生动物保护法及相关行政法律法规应当及时作出修正:一是从法律上明确野生动物的含义,改变目前对野生动物内涵与外延认识不一的现状。鉴于陆生野生动物传播病毒的高风险性存在,应将陆生野生动物纳入法律规范的范畴。二是扩大至对一般野生动物(陆生)的法律管理与保护。在突出对珍贵、濒危野生动物保护的同时,也将一般野生动物纳入规范范围保护。三是进一步严格规定对野生动物及其制品的运输、销售、加工行为。四是严禁非法食用野生动物(陆生)。不仅禁止食用珍贵、濒危野生动物,还要禁止食用某些病毒传播高风险的一般野生动物。五是统一监管部门,整合执法力量。改变目前对野生动物的保护政出多门的现状,集中统一管理,有效整合林业、环境、农业、工商、检疫等各方行政管理力量,可考虑设置专门的野生动物保护机构。六是在野生动物保护法中预留出与刑法衔接的空间,确保行政执法与刑事司法协调并进。

　　现行刑法关于保护野生动物及其制品的罪名亟须扩充以震慑相关高风险行为。现行刑法在第六章第六节中设置有非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪,非法狩猎罪等少数几个与野生动物相关的罪名,保护的对象局限于珍贵、濒危野生动物及其制品;追究的犯罪行为也局限于非法猎捕、杀害、非法收购、运输、出售等行为,未涉及制作加工、食用等行为。现有涉野生动物的罪名也未考虑围绕珍贵、濒危野生动物及其他某些病毒传播高风险的一般野生动物的食用而产生的严重社会危害性。虽然刑法中另行规定有生产、销售不符合安全标准的食品罪,生产、销售有毒、有害食品罪等罪名,可以作为追究制作加工相关野生动物食品行为刑事责任的依据,但此类食品罪名针对的是面向大众的一般食品,在罪名构成要件及证据证明要求上不尽符合生产、销售野生动物用于食用的行为特征,存在定罪难、取证难等困难。鉴于当前食用野生动物及其制品的高风险性,刑法应当及时作出修正,建议以修正案的形式集中规定涉野生动物及其制品的犯罪行为:一是将加工、制作珍贵、濒危野生动物及其制品用于食用的行为规定为犯罪,根据加工、制作的时间、次数、数量以及珍贵、濒危动物的等级、销售金额等情节确定刑罚轻重。二是将故意食用珍贵、濒危野生动物及其制品的行为规定为犯罪,对明知是珍贵、濒危野生动物及其制品而食用的,予以刑事追究。三是将非法捕猎、杀害、非法收购、运输、出售某些病毒传播高风险的一般野生动物及其制品的行为以及加工、制作某些病毒传播高风险的一般野生动物及其制品用于食用的行为规定为犯罪,并处以相当的刑罚。四是将故意食用某些病毒传播高风险的一般野生动物从而引发病毒传播危险的行为入罪。

　　充分发挥行政、司法、监察对非法野生动物“生意链”的法律治理合力作用。

　　贩卖、食用野生动物之风屡禁不止,在一些地区成风甚至成为公开的现象,以致暴露出有法不依、执法不严的问题,有必要建立行政执法与刑事司法“法法衔接”、行政监管与司法、监察合力而为的科学高效的治理体系。结合目前司法改革的有效经验和做法,可考虑着力推动以下若干方面的执法、司法、监察治理体系建设:一是涉野生动物保护的行政执法权统一行使,改变多头管理的现状,提高执法效力。二是将涉野生动物刑事案件集中管辖,例如,以上海跨行政区划管辖检察院、法院特殊案件管辖为例,涉野生动物犯罪多跨地域实施,可将涉野生动物刑事案件集中由专门检察院、法院集中管辖,提高司法专业能力。在公安机关可考虑由食品药品案件侦查部门负责对野生动物案件的侦查工作。三是加大对非法野生动物“生意链”中存在的职务犯罪、监管渎职等职务违法犯罪行为的监察力度,督促相关部门切实担负起监管职责,对其中存在的职务违法犯罪行为依法予以追责。

　　(作者为全国检察业务专家、上海市静安区人民检察院副检察长)

　　尽快启动野生动物保护法修改程序

　　“只有从立法、执法等方面多管齐下,强化公共卫生的法治保障,才能实现党中央提出的‘从源头上控制重大公共卫生风险’的要求。”

　　史玉成

　　疫情就是命令,防控就是责任。做好疫情防控工作,直接关系人民生命安全和身体健康,直接关系经济社会大局稳定。2020年2月3日召开的中共中央政治局常务委员会会议强调,“要加强市场监管,坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易,从源头上控制重大公共卫生风险。要加强法治建设,强化公共卫生法治保障。”新冠肺炎疫情的发生,暴露了我国野生动物保护和管理方面存在的突出问题,迫切需要加强野生动物保护法治建设,从源头上做到防患于未然。

　　新冠肺炎疫情发生的大概率原因,是武汉华南海鲜市场有人出售、食用野生动物引起的。在社会主义物质文明高度发达的今天,人们早已没有必要猎杀、食用野生动物以为口腹之需。然而,事实恰恰相反,对“野味”的追求似乎成为现代社会某种病态的时尚。但同样不能忽视的是,很多野生动物自身携带一种或数种病毒,而且,这些病毒往往具有相当高的传染性、致病性。不幸的是,一些人无底线地一再超过雷池,最终引发病毒的“潘多拉魔盒”又一次被打开。

　　党的十八大把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。实现人与自然的和谐发展需要生态环境法治的有力保障。作为野生动物保护领域最主要的立法,我国的野生动物保护法于1989年3月实施,其间共有4次修订或修正。法律实施后频繁的修改经历,说明了人民群众对野生动物保护不断提出新的诉求。

　　新冠肺炎的发生暴露出我国野生动物保护立法方面存在的问题。第一,对野生动物保护的范围不够周延。根据野生动物保护法的规定,法律所保护的野生动物分为国家重点保护的野生动物;地方重点保护的野生动物;有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物;人工繁育的国家重点保护野生动物。除上述四类野生动物之外的其他野生动物,则不属于立法保护和规制对象。但是,这并不意味着此类动物不会引发疫情的传播。不难发现,立法在这方面存在制度缺失,无法从源头上防止疫病的发生。第二,野生动物保护法对捕猎、出售野生动物采取分级分类管理。除了对国家重点保护野生动物的捕猎、出售、购买、利用严格禁止外,对非国家重点保护野生动物、人工繁育的国家重点保护野生动物,在获得行政许可和符合检疫要求的前提下,允许捕猎、出售。由于立法对捕食野生动物并没有采取严格的禁止态度,为野生动物病毒传播引发疫情留下了隐患。第三,野生动物保护法与传染病防治法等相关法律衔接不足,如对有可能引发疫病传播的一些家养动物的禁止捕食等方面存在漏洞。

　　针对以上问题,应当尽快启动野生动物保护法修改程序,重点修订完善以下内容:第一,在立法目的中明确规定保障公共健康安全的内容,并通过相应的条款加以落实。第二,增加捕猎、出售、食用可能引发疫病传播的野生动物的法律规定,把“其他可能引发疫病传播的野生动物”纳入规制范围,规定“引发疫病传播的野生动物名录”,制定、调整和公布程序,规定严格的禁止猎捕、出售、食用的条款,同时规定严格的法律责任。第三,对现有野生动物分级分类保护制度作进一步修改完善,以全面禁捕、禁售、禁食为原则,对于特殊情形下需要捕猎的范围和界限,规定更为严格的审批程序、检疫制度和监管制度,从源头上防止野生动物及其制品流入市场,杜绝病毒传播的潜在渠道。第四,实现相关立法的衔接,对于可能引发疫病传播的某些家养动物,作出严格的禁食规定。第五,扩大公益诉讼的范围,把非法捕食野生动物引发重大公共卫生事件的行为纳入公益诉讼,追究其损害公益的责任。

　　此外,从实践来看,野生动物保护执法方法还存在突出问题。从媒体披露的信息观察,在一些市场交易的“野味”名单中,有些就属于国家重点保护野生动物,明显属于现行法律严格禁止的行为;有些属于“三有”野生动物,需要有严格的审批和检疫程序;等等。如果有监督管理部门的严格监管和执法,非法交易和食用法律保护的野生动物何以明目张胆、招摇过市?徒法不足以自行,此次疫情的发生,给野生动物保护执法敲响了一记警钟。

　　在完善相关立法的基础上,还需要切实加强野生动物保护执法,严厉打击非法交易行为,斩断野生动物非法交易的产业链、清除野生动物非法交易的黑市。同时,建立野生动物保护执法与司法的有效联动机制,执法部门在执法过程中发现野生动物保护案件涉嫌犯罪的,及时移交公安机关处理,避免以行政处罚代替刑事制裁;公安机关、司法机关在必要时可以提前介入案情。只有从立法、执法等方面多管齐下,强化公共卫生的法治保障,才能实现党中央提出的“从源头上控制重大公共卫生风险”的要求。

　　(作者为甘肃政法大学教授、中国环境科学学会环境法学分会副主任委员）