良法善治促进数字经济蓬勃发展——透视地方数据立法热

【法眼观】

作者：王延川（陕西省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员、西北工业大学教授）

数字经济时代，数据已成为与土地、劳动力、资本、技术并列的第五大生产要素，被誉为数字经济时代的“石油”。确立数据产权、流通交易、收益分配、安全治理架构，促进数据的持有和收益、利用和流通、开放和共享，加快构建数据要素市场，解决“数据孤岛”“数据壁垒”等问题，已成为当前我国数字经济发展的基本要求。

由于数据形成过程复杂、涉及利害相关人众多、应用场景多变等原因，国家层面难以提供普遍性的制度供给，而地方却对数据规则有着普遍需求。为了解决这个矛盾，2019年通过的《国家数字经济创新发展试验区实施方案》，选择在部分地区进行数字经济立法试验，自此推动各地掀起数据立法热潮。截至今年3月，全国已有23地出台“数据相关条例”（这些条例名称不尽相同，计有数据条例、数据应用条例、数据发展促进条例等，以下统称“数据条例”）。

1.发展与安全并重，丰富数据治理规则体系

各地数据条例延续网络安全法、数据安全法、个人信息保护法发展与安全并重的价值理念，将培育数据要素市场、公共数据开放共享利用、数据安全治理作为共同的关键内容。

其一，培育数据要素市场。培育数据要素市场是数据条例的重中之重。因为数据只有流通交易，为更多人所用，才能发挥最大价值。对此，各地数据条例作出创新规定：建立数据要素交易必需的资产评估、登记结算、交易撮合、争议解决等市场运营制度；保护市场主体在数据处理活动中形成的法定或者约定的财产权益；推动建立区域数据交易平台；构建安全可信的数据流通环境，打破技术壁垒，实现数据要素的互联互通。

其二，促进公共数据开放共享利用。公共数据开放共享利用是数据要素市场的“必要补充”，是数据流通交易体系的应有之义。对此，各地数据条例作出创新规定：以公共数据共享为原则，以公共数据不共享为例外；建立公共数据目录，并对外发布；将公共数据分为无条件共享、有条件共享、不予共享三类，同时明确三类共享的适用范围；统筹建设一体化、智能化的公共数据平台，实现公共数据跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务有效流通和共享利用；规定被授权运营主体可以对授权运营的公共数据加工形成数据产品和服务，并享有相应权益。

其三，加强数据安全治理。数据可能涉及个人隐私、商业秘密、国家秘密，其安全治理的重要性不言而喻。对此，各地数据条例作出创新规定：建立数据安全责任制，保障数据全生命周期安全；按照“谁所有谁负责、谁持有谁负责、谁管理谁负责、谁使用谁负责、谁采集谁负责”原则确定安全责任主体；明确数据处理各环节数据安全保障的范围边界和具体要求；建立数据分类分级保护、重要数据目录管理、数据安全风险评估预警、数据安全应急处置等机制；网信、公安、通信等部门在职责范围内有数据安全审查义务。

各地数据条例产生了竞争创新效应。有的对数据基础制度有所突破，如《深圳经济特区数据条例》提出“数据权益”，规定自然人对个人数据依法享有人格权益，自然人、法人和非法人组织对其合法处理数据形成的数据产品和服务享有财产权益。有的突出地方特色，如《河北省数字经济促进条例》专设京津冀数字经济协同发展一章，推进与京津执行统一的数据技术规范，实现公共数据信息系统兼容。这些积极的规则探索，将为国家层面立法提供参考样本。

数据条例促进了各地大数据产业发展。2022年，我国大数据产业规模达1.57万亿元，同比增长18%。全国大数据优质企业大多聚集在数据条例布局和颁布较早的北京、上海、广州、杭州和深圳。截至2022年8月，全国已成立或拟成立的数据交易所（中心）共计46家。2022年，成立一年的上海数据交易所完成数商对接超800家，签约数商超500家。2022年，深圳数据交易所累计交易额突破12亿元。

2.确立基础制度，让数据充分流动起来

数据条例及其应用也存在一些问题，主要是数据流通不够流畅。虽然条例规定了培育数据要素市场的措施，也促进了数据交易所的建立，但是数据流通却难有明显成效。这背后的原因很多，其中一个主要原因是上位法的缺失和相关法律规定的影响。上位法关于数据收益的规定不明，导致企业多不愿将其控制的数据交付流转。个人数据是数据交易中最有价值的，但由于个人信息保护法“单独同意”等规定，导致个人数据难以进入流通环节。所以，数据条例要真正发挥促进数据流通的作用，一方面需要上位法的改进和配合，另一方面需要通过隐私计算等技术手段保护个人隐私，促进个人数据流通。

2022年12月，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》发布，强调要从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四个方面加快构建数据基础制度体系。数据条例未来应在数据产权和收益分配方面进行构建：在数据产权制度方面，探索数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权的各自内容以及三种权利之间的关系；建立数据分类分级确权授权制度；推进公共数据授权使用，加强企业数据供给刺激；探索个人数据受托机制。

在数据收益分配制度方面，探索初次分配阶段规则，保护数据各参与方收益，推动收益向数据价值的创造者合理倾斜，着重保护数据要素参与各方的投入产出收益，依法依规维护数据资源、数据资产权益；完善二次、三次分配规则，发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用，关注公共利益和相对弱势群体，推动大型数据企业积极承担社会责任，消除“数字鸿沟”，促进共同富裕。

同时，要在数据流通交易和数据安全治理方面有所拓展：在数据流通交易制度方面，完善全流程合规与监管规则体系；构建规范高效的数据交易所；建立场内和场外交易机构，鼓励场外交易商进入场内交易；培养数据要素流通和交易服务生态；构建数据安全合规有序跨境流通机制。在数据安全治理方面，构建多方协同治理的数据要素市场治理的机制和模式，压实企业的数据治理责任。只有不断进行立法改革，确立数据基础制度，才能真正解决困扰数据流通交易的难题，促进数据要素市场的发展。